L'accesso procedimentale ai documenti detenuti dall’amministrazione scolastica

In ambito scolastico, l’accesso procedimentale ai documenti dell’amministrazione scolastica, usualmente conosciuto come “accesso agli atti”, rappresenta uno dei principali strumenti per garantire la trasparenza e il corretto esercizio dei diritti nella Pubblica Amministrazione. In ambito scolastico, questo diritto assume particolare rilevanza, poiché consente ai docenti di tutelare le proprie posizioni giuridiche e di incidere sull'operato dell'istituzione scolastica.

Fondamenti normativi del diritto di accesso 

La disciplina di riferimento in materia di accesso agli atti è contenuta, in via principale, nella Legge 7 agosto 1990, n. 241 (di seguito, L. n. 241/1990), la quale regola il c.d. accesso procedimentale, configurandolo come attività connotata da un rilevante interesse pubblico. Detta normativa, oggetto nel tempo di numerose modifiche e integrazioni, è stata successivamente integrata dal D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184, che ne ha specificato le modalità di esercizio.

È importante distinguere questa tipologia di accesso dall’Accesso civico, regolato dall’art. 5 c. 1 del D.lgs. n. 33/2013 come modificato dal D.lgs. n. 97/2016, e dall’Accesso universale ispirato dal cd. “FOIA” (Freedom of Information Act) previsto all’art. 5 c. 2 del medesimo decreto del 2013. Ne consegue che nel nostro ordinamento giuridico si configura un sistema a “triplo binario” per ciò che riguarda il diritto di accesso.

La natura strumentale e i soggetti legittimati 

L’accesso procedimentale è stato considerato dalla giurisprudenza talvolta come un autentico diritto soggettivo, altre volte come un interesse legittimo. A prescindere dalla natura giuridica del diritto di accesso, resta ferma la sua funzione strumentale rispetto a un'ulteriore situazione giuridica soggettiva (Cons. Stato, Ad. plen., 18 aprile 2006, n. 6), la quale deve essere attuale e attiva affinché l’istanza di accesso agli atti possa essere giuridicamente tutelabile (TAR Campania, Sez. VI, 7 agosto 2023, n. 4774). 

I soggetti titolari del diritto di accesso agli atti amministrativi sono quelli indicati dall’art. 22, comma 1, lettera b), della legge n. 241 del 1990, ossia tutti i cittadini privati o i portatori di interessi pubblici o diffusi che vengano a contatto con la Pubblica amministrazione. La disposizione normativa, alla luce dell’art. 15 L. n. 15/2005, individua due requisiti essenziali ai fini dell’esercizio legittimo dell’istanza ostensiva: da un lato, la sussistenza in capo al richiedente di una posizione qualificata e differenziata in relazione al contenuto dell’atto di cui si richiede l’accesso; dall’altro, la presenza di un interesse giuridicamente rilevante che sia diretto, concreto e attuale, in quanto correlato a una situazione giuridica tutelata e suscettibile di essere incisa dall’atto medesimo. 

I documenti accessibili

È necessario che la documentazione cui si chiede di accedere sia collegata a quella posizione giuridica meritevole di protezione e che non sia un generico controllo dell’operato della Pubblica amministrazione.

In tale contesto, l’oggetto di accesso sono tutti quei documenti detenuti dell’Amministrazione, ad eccezione di quelli previsti dall’art. 24, c.1 della L. n. 241/90, come ad esempio contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale di soggetti terzi nei procedimenti di selezione del personale. Di contro, l’Amministrazione non è tenuta ad elaborare dati in suo possesso per soddisfare la pretesa di accesso. L’art. 24, c. 7 che “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici” (da cui discende la prevalenza del diritto di difesa, detto “Accesso difensivo”, su quello della riservatezza).

In ambito scolastico, i docenti sono considerati portatori di interessi qualificati, avendo dunque la legittimazione ad accedere a una pluralità di atti, tra cui verbali di organi collegiali, documenti deliberativi, nonché fascicoli e atti relativi a procedimenti disciplinari afferenti la propria situazione personale.

Il diritto di accesso e tutela della riservatezza

Pur essendo molto ampio, il diritto di accesso non è assoluto. Il rapporto tra diritto di accesso e tutela della riservatezza viene regolato coordinando la L. n. 241/90 con le norme in materia di protezione dei dati personali. Senza entrare nello specifico delle categorie di dati personali è opportuno ribadire che il diritto di accesso agli atti amministrativi deve essere garantito, se pur nei limiti in cui sia strettamente indispensabile, nel caso in cui la conoscenza sia necessaria “per curare o per difendere i propri interessi giuridici” (art. 24, c. 7 – TAR Campania, sez. VI, 2 maggio 2023, n. 2608 e più recentemente TAR Lazio, sez. III-bis, 8 febbraio 2025, n. 2884) e che ai fini dell’accesso difensivo non spetta all’Amministrazione effettuare vagliare la fondatezza la sua ammissibilità (Cons. Stato, sez. II, 28 marzo 2023, n. 3160).

Accesso procedimentale documenti amministrazione scolastica 

L’accesso avviene generalmente attraverso un’istanza, di norma prodotta in forma scritta, ai sensi dell’art. 22 c. 1 lett. a) L. n. 241/90, indirizzata nel caso di una istituzione scolastica al suo dirigente scolastico. Tale istanza deve essere motivata, specificando che l’interesse giuridicamente rilevante che sia diretto, concreto e attuale; inoltre, è fondamentale che la domanda sia precisa, indicando chiaramente il documento o i documenti oggetto della richiesta. 

Di regola si fa richiesta di visione e della copia degli atti e l’Amministrazione è tenuta a rilasciare ricevuta o numero di protocollo, secondo quanto stabilito dall’art. 18bis L. n. 241/90).

La scuola, dopo averne dato notizia agli eventuali controinteressati, ha 30 giorni di tempo per fornire risposta, che può consistere nella consultazione o rilascio di copie degli atti richiesti.

In caso di silenzio-rigetto, per effetto dell’infruttuoso decorso dei 30 giorni, o diniego si può presentare ricorso al giudice amministrativo di I grado (TAR) o, in alternativa alla CADA (Commissione per l’Accesso dei Documenti Amministrativi –vedi: www.commissioneaccesso.it.) di cui all’art. 27 L. n. 241/90

Accesso agli atti nei procedimenti disciplinari 

Nell’ambito dei procedimenti disciplinari a carico del personale docente, il diritto di accesso agli atti amministrativi assume una rilevanza fondamentale, in quanto strumentale alla piena esplicazione del diritto di difesa, costituzionalmente garantito dall’art. 24 della Costituzione.

In particolare, a seguito della formale contestazione degli addebiti, il docente ha la facoltà di richiedere e ottenere l’ostensione integrale degli atti istruttori del procedimento disciplinare avviato a suo carico. Rientrano tra i documenti ostensibili – in quanto direttamente incidenti sulla posizione giuridica dell’interessato – le relazioni redatte dai docenti e/o dal dirigente scolastico, le eventuali segnalazioni scritte pervenute da soggetti interni o esterni all’istituzione scolastica, i verbali delle riunioni degli organi collegiali eventualmente coinvolti (quali, ad esempio, il Consiglio di Classe o il Collegio dei Docenti) nonché le dichiarazioni testimoniali acquisite ai fini dell’istruttoria.

Tale diritto, oltre a costituire un corollario del principio di trasparenza amministrativa e del buon andamento dell’azione della Pubblica Amministrazione (art. 97 Cost.), si configura come presidio essenziale della garanzia del contraddittorio e dell’effettiva partecipazione al procedimento disciplinare del docente e/o di un suo procuratore. La possibilità di prendere piena cognizione degli atti su cui si fonda la contestazione consente, infatti, al docente di predisporre una memoria difensiva consapevole e puntuale, nonché di articolare osservazioni, richieste istruttorie o istanze procedurali fondate su elementi documentali concreti.

L’Amministrazione scolastica, a fronte di una tempestiva e motivata richiesta di accesso, è tenuta a garantire l’esercizio di tale diritto entro il termine di legge.

Per saperne di più:

• BIANCARDI S., Guida operativa a tutte le tipologie di accesso, Maggioli Editore (2020)

• CARINGELLA F. – GAROFALI R. – SEMPREVIVA M.T., L' accesso ai documenti amministrativi, Giuffré (2007)

• CASSANO G.  - DEL VECCHIO M., Diritto alla riservatezza e accesso ai documenti amministrativi, Giuffré (2001)